Po II wojnie światowej polityka faktów dokonanych Józefa Stalina polegająca na instalowaniu rządów komunistycznych w Europie Środkowo-Wschodniej, nierozstrzygnięta kwestia przyszłości Niemiec, rosnącą rywalizacją na terenach pozaeuropejskich1 oraz postępowanie sprzeczne z podstawowymi standardami państw demokratycznych, szanujących wolność i prawa człowieka wzmagały obawy krajów zachodnioeuropejskich o swoje bezpieczeństwo. Powojenna Europa miała jeszcze jeden problem – możliwe odrodzenie się militaryzmu niemieckiego nadal stanowiło istotne zagrożenie. Wyraźnie antyniemiecki wyraz miał Traktat z Dunkierki, noszący nazwę „Traktat o sojuszu i wzajemnej pomocy”. Na mocy jego postanowień Francja i Wielka Brytania były zobowiązane do udzielenia sobie wsparcia w razie ataku ze strony Niemiec. Zawarte 4 marca 1947 roku porozumienie było pierwszym tego rodzaju po II wojnie światowej2. Jednak z czasem okazało się, że pojawił się nowy i znacznie groźniejszy przeciwnik, z którym przyszło zmierzyć się w następnych dekadach.
Kształtowanie się kolektywnej obrony obszaru transatlantyckiego
Państwa Beneluksu, boleśnie doświadczone przez Trzecią Rzeszę, zdecydowały się przystąpić do francusko-brytyjskiej inicjatywy. W marcu 1948 roku podpisano nowe porozumienie, którego sygnatariuszami zostały Francja, Wielka Brytania, Holandia, Luksemburg i Belgia. W ten sposób powstała Unia Zachodnia. Traktat ten miał kolosalne znaczenie dla dalszej integracji, nie tylko na polu militarnym, ale i gospodarczym, o czym świadczy jego angielska nazwa – Treaty of Economic, Social, and Cultural Collaboration and Collective Self-defense. Założeniami odbiegał od klasycznie rozumianego pojęcia sojuszu, które oznacza nieformalny związek państw, utworzony w celach obronnych (lub ofensywnych), nieposiadający sformalizowanej struktury organizacyjnej. Unia Zachodnia miała strukturę organizacyjno-prawną i mechanizmy pozwalające na automatyczne udzielenie pomocy państwu-stronie, które jej potrzebowało. Traktat konstytuujący Unię stanowił rozwinięcie umowy z Dunkierki, lecz odbiegał od jej antyniemieckiego nastawienia i zwracał tarczę w kierunku ZSRR. Udało się „stworzyć wspólny system obronny oraz wzmocnić wzajemne powiązania w sposób, który umożliwiłby przeciwstawienie się ideologicznym, politycznym i wojskowym zagrożeniom własnego bezpieczeństwa”3.
Ernest Bevin (1881–1951) from the collections of The National Archives (United Kingdom), catalogued under document record INF3/61
Stopniowe narastanie konfliktu między Wschodem a Zachodem doprowadziło do wzmożonej debaty o potrzebie zaangażowania czynnika amerykańskiego, jednak odradzający się po II wojnie światowej izolacjonizm znacznie ograniczał taką możliwość. Stosunek Stanów Zjednoczonych do Europy ujawniał się w założeniach Planu Marshalla (European Recovery Plan) – państwa zachodnie Starego Kontynentu same musiały pokazać solidarność, charakter amerykańskiej aktywności miał być jedynie uzupełniający i korygujący. Koncepcja stworzenia głębszych więzi sojuszniczych powinna wypłynąć ze strony Europy4. Takim właśnie impulsem było stworzenie Unii Zachodniej.
Jednocześnie amerykańska polityka względem Związku Radzieckiego przybierała coraz bardziej realistyczne kształty. Fiaskiem zakończyła się współpraca w kwestii powojennych Niemiec, a jej symbolem było nieudane spotkanie Rady Ministrów Spraw Zagranicznych mocarstw w sprawie traktatów pokojowych z Niemcami i Austrią w 1947 roku. Odpowiedzialna za utrzymanie międzynarodowego pokoju Rada Bezpieczeństwa ONZ uległa paraliżowi decyzyjnemu z powodu nadużywania weta przez Związek Radziecki. Ponadto w „wolnych wyborach” w państwach Europy Środkowej i Wschodniej zwyciężyły partie komunistyczne. Wspomagani przez ZSRR komuniści destabilizowali też rządy w krajach Zachodu5. Rywalizacja mocarstw rozprzestrzeniła się na inne kontynenty, zwłaszcza azjatycki, a konflikt interesów nabrał globalnego charakteru. W tym czasie usztywnieniu uległa amerykańska polityka względem ZSRR. Jej podstawy sformułowano w doktrynie Trumana z 12 marca 1947 roku, bazującej na „długim telegramie” George’a Kennana, który to polityk miał bardzo duży wpływ na działania USA po II wojnie światowej. Koncepcja powstrzymywania komunizmu była podstawą amerykańskiej pomocy finansowej i wojskowej dla Grecji i Turcji. Pokazała, że izolacjonizm w pełnej okazałości nie ma racji bytu.
Problem jednak leżał w zdominowanym przez republikanów Senacie, podatnym na nastroje izolacjonistyczne. Chociaż pomysł stworzenia sojuszu transatlantyckiego był atrakcyjny dla pewnej liczby urzędników średniego szczebla w Departamencie Stanu, „intelektualni guru” Charles Bohlen i George Kennan byli mu przeciwni6. Właśnie dlatego amerykańskie powstrzymywanie komunizmu początkowo miało charakter wybiórczy i nastawione było na działanie w newralgicznych punktach, bez angażowania się w ścisłe sformalizowane sojusze poza kontynentem amerykańskim. Pewnym zwrotem w tej filozofii stało się podpisanie 2 września 1947 roku Traktatu z Rio, czyli międzyamerykańskiego porozumienia o obronie wzajemnej, który wszedł w życie w grudniu następnego roku. Powstał formalny sojusz, jednak zobowiązania członków nie zostały stanowczo sformułowane. Traktat nie precyzował sposobu udzielenia zbrojnej pomocy napadniętej stronie. W przeciwieństwie do ewentualnego sojuszu USA z państwami Europy Zachodniej zawarcie Traktatu z Rio nie było obwarowane szczególnymi wymaganiami wyznaczonymi doktryną Jamesa Monroego z 1823 roku – doktryną, która na długie lata wskazała ścieżkę dla prowadzonej przez Waszyngton polityki zagranicznej7.
George Frost Kennan (1904–2005)
Harris & Ewing, from the United States Library of Congress’s Prints and Photographs division under the digital ID hec.12925,via Wikimedia Commons
Pierwszy impuls do stworzenia regionalnych powiązań sojuszniczych między Stanami Zjednoczonymi a Europą Zachodnią musiał wyjść ze Starego Kontynentu. Był to warunek początkowo bezwzględny, lecz wydarzenia w Europie Środkowo-Wschodniej „zmiękczyły” amerykańskie stanowisko. Przewrót komunistyczny w Czechosłowacji i „samobójstwo” tamtejszego ministra spraw zagranicznych Jana Masaryka zwiększyły amerykańskie zainteresowanie sprawami europejskimi. Duży wpływ miała także radziecka wizja powojennego Berlina i blokada jego zachodniej części; zachodni alianci uruchomili wówczas most powietrzny do głodującego miasta. Zachodnioeuropejska solidarność w tamtym czasie i wejście w życie Traktatu Brukselskiego okazały się wystarczające dla ostrożnego zaangażowania Amerykanów w dyskusję o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa. Od wiosny 1948 roku trwały spotkania ministrów obrony państw-sygnatariuszy Traktatu Brukselskiego, z udziałem – w charakterze obserwatorów – także przedstawicieli Stanów Zjednoczonych i Kanady. Obradom towarzyszył jednak duży sceptycyzm ze strony Amerykanów, którzy nie byli przekonani co do zasadności większego angażowania się w Europie. Pogląd ten podzielały zarówno środowiska izolacjonistyczne, jaki i koła wojskowe, które obawiały się nadmiernego przesunięcia środków przeznaczanych na modernizację i rozwój amerykańskich sił zbrojnych. Jeszcze inni wierzyli w Organizację Narodów Zjednoczonych jako ciało, na forum którego można rozwiązać wszelkie problemy międzynarodowe8.
Wielkie zasługi na polu tworzenia późniejszego sojuszu transatlantyckiego położył brytyjski sekretarz do spraw zagranicznych Ernest Bevin, powszechnie uważany za ojca Traktatu Waszyngtońskiego. W historycznym przemówieniu do Izby Gmin w styczniu 1948 roku nawoływał do stworzenia Unii Zachodnioeuropejskiej, która miała być wstępem do zawiązania paktu transatlantyckiego9. Stało się ono impulsem do zorganizowania serii trójstronnych rozmów pomiędzy Wielką Brytanią, Kanadą i Stanami Zjednoczonymi, odbywających się w Pentagonie.
Przełomowym wydarzeniem było uchwalenie przez Kongres USA 11 czerwca 1948 roku „Rezolucji Vandenberga”10, nazywanej od pomysłodawcy – Arthura Vandenberga, republikańskiego przewodniczącego senackiej komisji spraw zagranicznych. Dokument ten upoważniał Stany Zjednoczone do przystępowania do regionalnych i innych zbiorowych porozumień o wzajemnym bezpieczeństwie, tworzonych zgodnie z upoważnieniem zawartym w artykule 51. Karty Narodów Zjednoczonych. Ów przepis mówi o prawie do indywidualnej i zbiorowej samoobrony. Uchwalenie „Rezolucji Vandenberga” stało się podstawą dalszych negocjacji pomiędzy zainteresowanymi państwami po obu stronach Atlantyku. Do stołu, przy którym toczyły się rozmowy, zaproszono również Francję, Belgię, Holandię i Luksemburg. Z czasem dołączyły Dania, Islandia, Norwegia, Włochy i Portugalia. Szczególne kontrowersyjne było zaproszenie tej ostatniej, rządzonej wówczas przez Antónia Salazara. Dopuszczenie do rozmów i przystąpienie do Paktu Północnoatlantyckiego niedemokratycznego reżimu zostało podyktowane chęcią wzmocnienia południowej flanki NATO. Do Portugalii należą bowiem Azory, wówczas strategicznie ważne dla USA jako element kontroli nad Atlantykiem. W ten sposób amerykański rząd uzyskał zapewnienie o przedłużeniu dzierżawy istniejących od II wojny światowej baz wojskowych.
Traktat Waszyngtoński – narodziny Sojuszu Północnoatlantyckiego
Kulminacją rokowań stało się podpisanie 4 kwietnia 1949 roku Traktatu Północnoatlantyckiego11 (Waszyngtońskiego), powołującego do życia wspólny system bezpieczeństwa, oparty na partnerstwie między dwunastu państwami. W 1952 roku przystąpiły do niego Grecja i Turcja. Proces ich akcesji przebiegał dobrowolnie, po publicznej debacie i stosownym procesie ustawodawczym.
Sam Traktat jest dokumentem zwięzłym, zawierającym jedynie czternaście artykułów. Zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych podtrzymuje on indywidualne prawa państw członkowskich i ich międzynarodowe zobowiązania, obliguje każdą stronę do wspólnego z innymi ponoszenia ciężaru ryzyka i odpowiedzialności, przyznaje im prawo do korzystania z dobrodziejstw zbiorowego bezpieczeństwa, jednak zakazuje podejmowania jakichkolwiek działań, które mogłyby być sprzeczne z Traktatem. Artykuł 3. jest wytyczną dla każdego z członków NATO, którzy powinni rozwijać własne zdolności, aby nie być jedynie biorcami bezpieczeństwa, ale także jego dostarczycielami i w ten sposób tworzyć wartość dodaną w zakresie bezpieczeństwa zbiorowego.
Prezydent Harry Truman podpisuje Traktat Północnoatlantycki. Za nim członkowie jego administracji oraz dyplomaci z Kanady i państw Europy Zachodniej.
Abbie Rowe
W ramach kolektywnej obrony ważne miejsce ma artykuł 5. Traktatu, jednak sposób, w jaki został sformułowany, nie tworzył sojuszniczego systemu reagowania. Zgodnie z jego treścią członkowie Sojuszu decydowali o wzajemnej pomocy na podstawie mechanizmów ustrojowych. Przepis ten budził wiele rozbieżności interpretacyjnych. Duże problemy sprawiało pojęcie „agresja zbrojna”, które nie miało oficjalnej i powszechnie uznawanej definicji. W konsekwencji jej stwierdzenia dokonywali – na mocy autonomicznej decyzji – sami członkowie. Inne wątpliwości dotyczyły trybu udzielenia pomocy i formy, w jakiej miałaby zostać udzielona (na przykład działania zbrojne)12. Zobowiązanie wzajemnego wsparcia dotyczyło napaści w Europie lub Ameryce Północnej. Artykuł 6. dodawał do tych obszarów jeszcze algierskie departamenty Francji (inne posiadłości kolonialne państw członkowskich wyłączono z zakresu obowiązywania Traktatu). Przepis stanowił, że jakikolwiek atak w tym regionie „będzie uznany za napaść przeciwko nim wszystkim”. Następnie, odwołując się do artykułu 51. Karty Narodów Zjednoczonych, każdy z członków Sojuszu zobowiązywał się, że „udzieli pomocy Stronie lub Stronom napadniętym, podejmując niezwłocznie, samodzielnie jak i w porozumieniu z innymi Stronami, działania, jakie uzna za konieczne, łącznie z użyciem siły zbrojnej”. Wszystko w majestacie prawa międzynarodowego, które nakazywało informowanie o podjętych działaniach Radę Bezpieczeństwa i zaprzestanie ich, gdy podejmie ona kroki konieczne do przywrócenia i utrzymania pokoju na świecie. Radę uznano za zwornik bezpieczeństwa międzynarodowego, a działania Sojuszu nie miały prawa wkraczać w jej kompetencje, co wyrażono wprost: „Niniejszy traktat (…) nie narusza głównej odpowiedzialności Rady Bezpieczeństwa za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa’’. W latach późniejszych przekonaliśmy się, że nie było to takie pewne.
Możliwość wzmocnienia aspektu kolektywnej obrony przewiduje artykuł 4. „konstytucji” NATO. Na jego mocy strony mogą zwoływać konsultacje i domagać się dyskusji, „ilekroć, zdaniem którejkolwiek z nich, zagrożone będą integralność terytorialna, niezależność polityczna lub bezpieczeństwo którejkolwiek ze Stron”.
Traktat nadał Sojuszowi charakter półotwarty. Na mocy artykułu 10. możliwość przystąpienia do NATO otrzymały jedynie państwa europejskie, będące w stanie wypełniać obowiązki nałożone przez Traktat, podzielające wartości wypunktowane w Traktacie i zaproszone do członkostwa na mocy jednomyślnej zgody państw członkowskich. Do tej pory NATO wielokrotnie ulegało rozszerzeniu, aż do obecnej liczby 28 członków.
Pierwsze lata Sojuszu – droga do zacieśnienia współpracy
W początkowych latach funkcjonowania NATO doszło do dwóch wydarzeń, które zacieśniły współpracę państw członkowskich. Przyjęto wówczas pierwszą strategię Sojuszu, a na Półwyspie Koreańskim wzrosło napięcie, co doprowadziło do wojny. Wywarła ona bardzo duży wpływ na struktury tej organizacji. W 1952 roku – jako efekt doktryny Trumana („koncepcja powstrzymywania”) do NATO przystąpiły kolejne państwa: Grecja i Turcja. Natomiast w 1955 roku członkiem Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego stała się Republika Federalna Niemiec.
Dyskusję nad pierwszą koncepcją strategiczną Sojuszu rozpoczęto pod koniec 1949 roku. Początkowo dokumentowi nadano klauzulę tajności (DC 6/1). Został przyjęty przez władze wojskowe w grudniu 1949 roku i zatwierdzony przez Radę Północnoatlantycką w następnym miesiącu pod nazwą „Strategiczna koncepcja obrony obszaru północnoatlantyckiego”. Był to zwięzły akt: preambuła i trzy rozdziały. Dwie kwestie regulowane w preambule obowiązują do dziś. Zasada proporcjonalnego wkładu w zabezpieczenie obszaru północnoatlantyckiego zobowiązuje państwa członkowskie do rozwoju własnych sił zbrojnych, aby nie być obciążeniem dla innych i „pasażerem na gapę”. Druga zasada zespalała państwa członkowskie we wspólnotę bezpieczeństwa. Ich potencjały miały być rozwijane zgodnie z planami przyjmowanymi na poziomie NATO-wskim. Strategia była deklaracją przestrzegania zasad obronnych NATO, którymi są: samoobrona i wzajemna pomoc jako podstawy obrony Sojuszu, solidarny wkład każdego członka w zdolności obronne organizacji, niedeprecjonowanie roli rozwoju gospodarczego jako źródła bezpieczeństwa, racjonalna dyslokacja sił zbrojnych, skuteczna obrona przy minimalnych nakładach i podział zadań zależnie od potencjału państwa w celu racjonalizacji jego wysiłku13.
Wojna koreańska wzmocniła NATO od wewnątrz – otrzymało w tym czasie właściwą organizacji międzynarodowej strukturę organizacyjną, niezbędną, by utworzyć większe siły konwencjonalne w Europie i mechanizmy dowodzenia nimi. Potrzebna więc była cała struktura kierowania i planowania rozbudowy potencjału wojskowego i obronnego Sojuszu. Właśnie podczas wojny koreańskiej pojawiła się możliwość użycia broni nuklearnej przeciw zdeterminowanemu wrogowi, nieliczącemu się z takim rozwiązaniem. Tarcia, do jakich doszło na tle propozycji użycia wówczas broni atomowej, uzmysłowiły niewystarczalność tego środka do odstraszania Związku Radzieckiego. Wojna na Półwyspie Koreańskim dała impuls do wzmożenia wysiłków ku wzmocnieniu kolektywnej obrony. We wrześniu 1950 roku prezydent Truman zadecydował o ustanowieniu stałej obecności wojsk amerykańskich na terytoriach europejskich sojuszników. W ślad za tym poszły ustalenia na sesji Rady Północnoatlantyckiej we wrześniu 1950 roku14. Centralizowały one system zarządzania polityczno-wojskowego z Radą Północnoatlantycką jako jedynym organem traktatowym na czele tej struktury. Wiązało się to z powszechnie respektowaną w państwach demokratycznych zasadą cywilnej kontroli nad wojskiem. Ustanowiono wówczas naczelnego dowódcę Połączonych Sił Zbrojnych NATO, którym został Dwight Dawid Eisenhower. Wspierany przez międzynarodowy personel, odpowiadał za szkolenia, organizację i utrzymanie sił zbrojnych w dobrej kondycji, zarówno w czasie pokoju, jak i wojny.
Etapem wieńczącym serię przemian organizacyjnych z początków lat 50. były decyzje podjęte na lizbońskiej IX Sesji Rady Północnoatlantyckiej w lutym 1952 roku. Do tego czasu struktura organizacyjna Sojuszu była skromna. Oprócz Rady Północnoatlantyckiej – jedynego organu powołanego przez Traktat Waszyngtoński – istniały Komitet Obrony, Komitet Wojskowy i pięć Grup Planowania Regionalnego, pokrywających swoją właściwością cały obszar traktatowy. Tak zwane „Decyzje Lizbońskie”15 wzmocniły sojusz poprzez utworzenie Kwatery Głównej NATO w Paryżu i podniesienie rangi Komitetu Wojskowego, który od tej pory stał się głównym organem doradczym Rady Północnoatlantyckiej. Z kolei tej ostatniej nadano status organu stałego, odpowiadającego za decyzje polityczne podejmowane w NATO. Ponadto utworzono stanowisko Sekretarza Generalnego Sojuszu.
Równocześnie z powstawaniem struktury organizacyjnej modyfikowano założenia koncepcji strategicznej sformułowanej w 1950 roku. Po blisko dwóch latach pracy, na sesji lizbońskiej, Rada NATO przyjęła po raz pierwszy oficjalnie swoją strategię wojenną. Założenia strategii „zmasowanego odwetu” wyłożył 9 grudnia 1952 roku Komitet Wojskowy NATO w dokumencie MC/14/1 NATO Strategic Guidance. Opierała się na współistnieniu integralnie połączonych sił konwencjonalnych („tarczy”) i nuklearnych („miecza”). Siły konwencjonalne (europejskie) stanowiły element obrony przed potencjalną ofensywą Związku Radzieckiego, a także mogłyby stanowić element radzenia sobie z wojnami przypadkowymi, które nie wymagały angażowania sił nuklearnych16. Miecz stanowiło amerykańskie lotnictwo strategiczne, gdyż decydujące znaczenie przypisywano zaskakującemu, zmasowanemu atakowi jądrowemu, po którym siły konwencjonalne miały przejść do kontrofensywy. W ten sposób skonstruowana strategia oddawała ducha początkowych lat zimnej wojny, kładła nacisk na użycie strategicznych sił jądrowych i była wysoce nieelastyczna.
Rozłożony na kilkanaście miesięcy proces tworzenia polityczno-wojskowej struktury organizacyjnej i wypracowanie sojuszniczej doktryny wojennej położyło fundamenty pod istnienie kolektywnej obrony państw NATO, gwarantującej odstraszanie i obronę przed zagrożeniem ze strony państw komunistycznych. Decyzje z lat 1950–1952 przekształciły nieformalne porozumienie, na którym bazowały państwa NATO, w sformalizowaną i scentralizowaną strukturą o wszelkich znamionach organizacji międzynarodowej. Artykuł 5. w Traktacie Waszyngtońskim, mimo braku automatyzmu działania państw członkowskich w przypadku napaści na jedną ze stron, było ważnym elementem spajającym Sojusz od wewnątrz. Z czasem zacieśnienie więzi gospodarczych, kulturalnych, politycznych i wojskowych doprowadziło do powstania wspólnoty bezpieczeństwa. Istnienie Związku Radzieckiego stało się osią wspólnych interesów, a wzajemnie podzielane wartości – spoiwem, które pozwoliły na funkcjonowanie Sojuszu w realiach zimnej wojny.
Kolejna część cyklu: Historia NATO – od pierwszego rozszerzenia do wycofania Francji
Przypisy
1. Robert Kupiecki, Siła i solidarność. Strategia NATO 1949–1989, Warszawa 2009, s. 6.
2. Jakub Zajączkowski, Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych. Wymiar polityczny, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2006, s. 34.
3. Vademecum NATO, Początki Sojuszu, s. 31.
4. Petr Lunak, Echa przeszłości, wnioski dla przyszłości, http://www.nato.int/docu/review/2008/03/ART8/PL/index.htm
5. Robert Kupiecki, Siła i solidarność. Strategia NATO 1949–1989, Warszawa 2009, s. 70.
6. Petr Lunak, Echa przeszłości, wnioski dla przyszłości http://www.nato.int/docu/review/2008/03/ART8/PL/index.htm
7. Robert Kupiecki, Siła i solidarność. Strategia NATO 1949–1989, Warszawa 2009, s. 74
8. Tamże, s. 77.
9. Stanley R. Sloan, Negocjacje dotyczące artykułu 5, http://www.nato.int/docu/review/2006/issue2/polish/art4.html
10. U.S. Senate Resolution 239 http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17054.htm
11. Traktat Północnoatlantycki sporządzony w Waszyngtonie dnia 4 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 87, poz. 970).
12. Robert Kupiecki, Siła i solidarność. Strategia NATO 1949–1989, Warszawa 2009, s. 81
13. Tamże, ss. 100–101.
14. Komunikat z sesji Rady Północnoatlantyckiej z 26 września 1950 roku http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17158.htm.
15. Komunikat z sesji Rady Północnoatlantyckiej, Lizbona, 20–25 lutego 1952 roku http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17303.htm.
16. Robert Kupiecki, Siła i solidarność. Strategia NATO 1949–1989, Warszawa 2009, ss. 116–117.
