We współczesnym świecie wiele spraw regulowanych jest normami zwyczajowymi. Nie chodzi tylko o sprawy w życiu codziennym, ale także o te, należące do sfer o wiele poważniejszych jak prawo czy polityka. Szczególnie wyraźnie widać to w rozwiniętych demokracjach takich jak Stany Zjednoczone czy Wielka Brytania, gdzie wiele zachowań politycznych nie ma żadnego umocowania w konstytucji – której zresztą Wielka Brytania nie posiada – czy ustawach, a mimo to są przez wszystkich uczestników życia politycznego szanowanie i uznawane za niepodważalne. W prawie wewnętrznym, dotyczącym zwykłych obywateli wskazuje się obecnie na przerost ilości prawa pisanego i w niektórych krajach dąży się do zmniejszenia ilości wydawanych, a nawet likwidacji niektórych już obowiązujących, aktów prawnych. Także w prawie międzynarodowym bardzo ważną rolę odgrywa prawo zwyczajowe. Skoro więc zwyczaj jest tak powszechnie obowiązujący to dlaczego zaniechano jego stosowania w dyplomacji i państwa zdecydowały się unormować tą kwestię za pomocą konwencji międzynarodowych? Po co powstał protokół dyplomatyczny, który jest jednym z najbardziej szczegółowych dokumentów, jakie można sobie wyobrazić? Wiele osób nie zajmujących się tą tematyką mówi, że jest to przerost formy nad treścią, czy słusznie?

Na to pytanie postaram się odpowiedzieć w dalszej części pracy ukazując historię powstania współczesnego protokołu dyplomatycznego, a następnie przedstawiając – popierając odpowiednimi przykładami – jego wielką funkcję we współczesnej dyplomacji.

Pochodzenie samej nazwy jest dwojakiego rodzaju. Pod względem semantycznym słowo protokół wywodzi się z języka greckiego, gdzie oznaczało spis zawartości lub spis treści. W rozwoju historycznym poprzez łacinę oraz język francuski protokół mógł również oznaczać roboczą wersję jakiegoś dokumentu przed jego podpisaniem oraz kodeks właściwego postępowania i właśnie to ostatnie znaczenie jest najbliższe temu, co obecnie uznajemy za protokół dyplomatyczny1.

Z drugiej strony nazwa ta ma swoje korzenie na kongresie wiedeńskim 1815 roku, gdzie po raz pierwszy skodyfikowano zasady dotyczące dyplomatów. Jak wiadomo brało w nim udział, wielu wybitnych polityków w tym i monarchowie. Same obrady mało przypominały współczesne spotkania polityków. Kongres trwał wiele tygodni, a w jego trakcie odbywały się liczne bale i przyjęcia. Aby ustalić rangę i pierwszeństwo poszczególnych gości na owych spotkaniach towarzyskich, organizatorzy zdecydowali się sporządzić pisemną listę uczestników według ważności tytułów. Dla uniknięcia w przyszłości pomyłek listę tę zaprotokołowano i ten akt dał początek nazwie protokołu dyplomatycznego2.
Choć nazwa i pierwsza ogólnie stosowana kodyfikacja przepisów dotyczących dyplomatów miała miejsce dopiero w wieku XIX, to wiele z kongresowych zapisów było wykonywanych już znacznie wcześniej na zasadzie prawa zwyczajowego. Właściwie to można powiedzieć, że protokół dyplomatyczny pojawił się wraz z nawiązaniem stosunków pomiędzy dwoma pierwszymi państwami, czy nawet plemionami.

Archeolodzy odnajdują ślady dyplomacji w wykopaliskach pochodzących aż z VII wieku przed naszą erą. Także Grecja i Rzym dysponowały dyplomacją jednak była ona stosowana {{ad hoc}}, tylko, gdy zaistniała taka potrzeba. Nie utrzymywano stałych instytucji dyplomatycznych. Po upadku Cesarstwa Rzymskiego dyplomacja nadal pełniła swoją funkcję jednak średniowieczni władcy nie mieli wiedzy i doświadczenia swoich poprzedników. Z powodu analfabetyzmu często musieli także korzystać w misjach dyplomatycznych z pośrednictwa duchownych, którzy posługiwali się, uniwersalną wówczas, łaciną. Wiązało się z tym pewnie niebezpieczeństwo, że będą oni bardziej posłuszni papieżowi, niż władcy, który ich wysłał w daną misję dyplomatyczną. Szczególnie odnosiło się do tych spraw, które miały być załatwiane z Państwem Kościelnym. W średniowieczu poselstwa wysyłali wszyscy władcy poczynając od cesarzy i królów, a kończąc na tych najniższych w rodzaju hrabiów czy baronów. Dopiero w końcówce tej epoki ustalono, że posłów wysyłać mogą tylko koronowani władcy3.

W późniejszych wiekach na czoło działalności dyplomatycznej wysunęły się młode republiki, szczególnie kupieckie miasta włoskie, które ze względu na prowadzone przez siebie rozległe interesy na obszarze całej Europy, a także basenu Morza Śródziemnego potrzebowały stałych przedstawicielstw dyplomatycznych, które dbałyby o interesy rodzimych kupców. W tym czasie powstały też pierwsze przepisy regulujące działalność posłów w innych krajach. Państwa wysyłające zobowiązywały swoich przedstawicieli do pisania raportów, stosowania szyfrów, a także wypełniania zadań zgodnie z otrzymanymi ze stolicy instrukcjami. Chociaż zapoczątkowane przez republiki, stałe poselstwa wkrótce stały się zjawiskiem powszechnie występującym na starym kontynencie, a przewodziły im Francja oraz Anglia. W tym okresie także pojawił się tytuł ambasadora, który mógł być nadany przedstawicielom tylko najważniejszych państw.

Wraz z tak dynamicznym rozwojem dyplomacji i ilości poselstw oraz stałych przedstawicielstw konieczne stało się uregulowanie praw i przywilejów, jakie przysługują dyplomatom. Juz od starożytność dysponowali oni nietykalnością osobistą, teraz jednak okazało się to niewystarczające. Stopniowo więc zaczął się rozwijać cały system przywilejów i immunitetów takich jak zwolnienia od opłat celnych, brak kontroli bagaży na granicach, zwolnienia podatkowe, czy wyłączenie dyplomatów spod jurysdykcji miejscowych sądów4.

Na świece pojawiało się coraz więcej państw, a stosunki między nimi były coraz bardziej skomplikowane. Co rusz pojawiały się spory w kwestiach dyplomatycznych, a szczególnie jeśli chodzi o prawo precedencji. Żadne państwo nie chciało być gorsze od innych i występować w dalszej kolejności.

Powodowało to liczne spory, które nieraz uniemożliwiały załatwienie naprawdę poważnych spraw jedynie z powodu ambicji tego czy innego przedstawiciela, który w imię obrony honoru swojego państwa nie chciał wejść do sali obrad jako drugi. Ponieważ sprawy te wymagały coraz pilniejszego uregulowania, zdecydowano się do tego wykorzystać największe wspólne spotkanie przedstawicieli głównych państw, jakie miało miejsce do tej pory. Chodzi mianowicie o kongres wiedeński, na który przybyli władcy oraz liczni przedstawiciele państw z całej Europy.

Oprócz „uporządkowania” Europy po okresie wojen napoleońskich, podpisano tam Aneks XVII do aktu końcowego, który dotyczył właśnie spraw dyplomacji. Ujednolicono rangi dyplomatyczne, tak, aby w końcu jednoznacznie określić starszeństwo wśród przedstawicieli dyplomatycznych, i aby ujednolicić sposoby ich przyjmowania we wszystkich państwach bez względu na ustrój czy powiązania dynastyczne pomiędzy władcami. Zgodzono się, aby system precedencji opierał się na dacie akredytacji dyplomatów w państwie przyjmującym. Uregulowano także zasady negocjacji i podpisywania umów międzynarodowych. Ustalono, że ponieważ ambasador tak naprawdę jest jedynie przedstawicielem głowy państwa wysyłającego i właściwie poprzez wykonywanie jego poleceń go uosabia, przeto należą mu się względy równe tym, jakimi obdarzony by był jego mocodawca. Przejawiało to się to w zwracaniu się do ambasadora per ekscelencjo, prawo nakrycia głowy w obecności monarchy, prawo do powozu zaprzęgniętego w sześć koni oraz do odbierania honorów wojskowych5. Dzięki temu zakończyły się wielowiekowe spory o pierwszeństwo i inne dyplomatyczne nieporozumienia. Na kongresie uczyniony został poważny krok na drodze do rzeczywistego równego traktowania państw i poszanowania ich suwerenności.

Wszystkie te ustalenia stworzyły to, co dziś powszechnie nazywa się protokołem dyplomatycznym. Należy jednak pamiętać, że gdy go stworzono opierał się on jedynie na doświadczeniach i zasadach panujących w państwach europejskich, dlatego też, gdy wraz z rozwojem techniki następowało docieranie Europejczyków do odległych zakątków świata, nadal występowało wiele nieporozumień i konfliktów na dworach tamtejszych władców. Tyczyło się to zwłaszcza cesarzy Japonii i Chin, którzy uważali Europejczyków za barbarzyńców i żądali od ich przedstawicieli składania sobie hołdu, na co nie chciały i nie mogły się zgodzić takie ówczesne mocarstwa jak Anglia czy Francja. Stopniowo jednak wraz z dalszym wzrostem potęgi państw europejskich i jednoczesnym słabnięciem pozostałych państw za wyjątkiem Stanów Zjednoczonych, upowszechnił się on na całym świecie w bardzo zbliżonej formie, jedynie gdzieniegdzie przyjmując odchylenia od normy w celu zaakcentowania narodowej tożsamości i tradycji.

Czasy się jednak zmieniały, a w połowie dwudziestego wieku świat w żaden sposób nie przypominał tego z czasów wiedeńskiego kongresu. W tym czasie na świecie miały miejsce dwie wojny światowe oraz upadł system kolonialny powodując pojawienie się na świecie kilkudziesięciu nowych państw. Zmiany zaszły także w technice, kulturze i obyczajach. Wszystko to spowodowało konieczność przystosowania protokołu dyplomatycznego do nowych czasów, tak, aby dalej mógł on skutecznie wypełniać swoje funkcje. W tym celu w 1961 roku z inicjatywy ONZ w Wiedniu zorganizowano konferencję, której celem była kodyfikacja norm obowiązujących w stosunkach międzynarodowych. W jej obradach wzięło udział 81 państw, co świadczy o tym jak ważne jest to zagadnienie w światowej polityce. Konwencja ta obwiązuje do dzisiaj i trudno jest znaleźć państwo, które by jej nie ratyfikowało oraz poważnego dyplomatę, który nie znałby jej postanowień.

Tak w dużym skrócie przedstawia się historia protokołu dyplomatycznego. Pewne jego funkcje zostały juz zaznaczone jednak nie wszystkie i nie dokładnie. Zatem, o co dokładnie chodzi z tym protokołem? Dlaczego państwa przywiązują do niego taką wagę, a każde jego naruszenie wiąże się co najmniej z notatkami prasowymi na ten temat, a w skrajnych przypadkach może to doprowadzić do pogorszenia stosunków miedzy danymi państwami?

Jak pisał w swojej książce pewien polski ambasador we Francji i Szwajcarii, protokół „…pozwala unikać nadmiernych dąsów osobistych tego czy innego przedstawiciela wielkiego mocarstwa: skoro coś jest załatwione z góry, motywy osobiste nie grają żadnej roli”6. Widzimy tu więc, że protokół jakby ubezwłasnowolnia przedstawicieli państw w stosunkach międzynarodowych i próbuje sprawić, aby zamiast ludzi, wszyscy widzieli w nich jedynie uosobienie państw, które reprezentują, a wszystkie jego przepisy dążą nie do tego aby nie obrazić danego ambasadora czy posła jako osoby, ale by nie urazić państwa które on reprezentuje i którego polecenia wypełnia. Zwłaszcza w obecnych czasach, kiedy dysponujemy tak zaawansowanymi technikami komunikacji, że wiadomości mogą w ciągu kilkunastu sekund znaleźć się w dowolnym punkcie na świecie, dyplomaci pozostają praktycznie całkowicie skrępowani dyspozycjami z danego ministerstwa spraw zagranicznych
i nie ma w ich pracy miejsca na własną inwencję. Gdyby nie to, że nic nie zastąpi rozmowy w cztery oczy, a wszystkie techniczne środki komunikacji pomiędzy rządami poszczególnych państw mogą być podsłuchane przez inne państwa, to można by uznać, dyplomatów za przeżytek. Aby pokazać to jeszcze dobitniej można odwołać się do samej konwencji wiedeńskiej, która stwierdza, że przywileje i immunitety dyplomatyczne nie są udzielane dyplomatom, ale państwu wysyłającemu, aby mogło ono skutecznie wypełniać swoje misje dyplomatyczne7.

Jak już wspomniałem, protokół dyplomatyczny jest bardzo rozbudowany. Musi on bowiem obejmować wszystkie możliwe przypadki, na jakie w swojej pracy mogą natknąć się dyplomaci.

Oczywiście nie da się tego zagwarantować w pełni, bo życie jest znacznie bardziej skomplikowane i bardziej nieprzewidywalne niż ktokolwiek byłby w stanie przypuszczać, więc ciągle pojawiają się nowe przypadki wymagające precedensowego podejścia do sprawy i znalezienia rozwiązania zadowalającego obie strony, choć nie ma ich zapisanych w protokole.

Problem taki pojawił się, kiedy swego czasu Libia wprowadziła kolektywne kierownictwo w swoich misjach dyplomatycznych. Zamiast jednego ambasadora były cztery równorzędne osoby. Z punktu widzenia protokołu powstaje pytania, która z tych osób ma składać listy uwierzytelniające, czy w oficjalnych uroczystościach przygotować dla takiej misji jedno czy cztery miejsca?8 W dyplomacji przy postępującej demokratyzacji i poszanowaniu suwerenności państw stale będzie się natykało na podobne problemy, a protokół musi sobie z nimi poradzić, tak, aby współpraca międzypaństwowa była nadal możliwa.
Właśnie z takimi trudnym sprawami musi sobie poradzić protokół. Dlatego często można odnieść wrażenie, że jego forma przeważa nad treścią, ale nawet jeśli tak jest, to tylko po to, aby ułatwiać ludziom życie, a nie je utrudniać. Wprowadza on pewien rodzaj porządku, który możemy zaobserwować też w naszym codziennym życiu, kiedy naruszanie powszechnie przyjętych w danym społeczeństwie norm od razu zwraca uwagę, a nierzadko prowadzi do zatargów. Tym istotniejsze jest to w stosunkach między państwami, gdzie podobne konflikty pomiędzy przedstawicielami różnych państw, mogłyby grozić znacznie poważniejszymi niż w codziennym życiu konsekwencjami.

Oprócz opisywanych już problemów i ustaleń związanych z precedencją – z czym wiąże się także „przypadek libijski” – protokół zajmuje się także innymi, nie mniej ważnymi sprawami. Określa on przede wszystkim sposoby postępowania podczas przeróżnych ceremoniałów, takich jak podejmowanie oficjalnych delegacji państwowych, mianowanie przedstawicieli dyplomatycznych do innego państwa, a następnie wręczanie listów uwierzytelniających. W świecie dyplomacji korzysta się tez z jego zaleceń podczas składania i przyjmowana wizyt, organizacji przyjęć, a także przy okazji doboru odpowiednich ubrań do danych okazji oraz zajmuje się dyplomatyczną korespondencją. Ponieważ jak wiemy jego postanowienia zawarte w konwencji wiedeńskiej są normami powszechnie obowiązującymi daje to poczucie spokoju i pewności, że niezależnie od tego gdzie dany dyplomata się znajdzie, stosując się do zasad protokołu, lepiej lub gorzej, ale poradzi sobie w każdej sytuacji. Tak więc protokół stanowi pewnego rodzaju standard, jakich istnieje wiele we wszystkich dziedzinach życia, jak choćby kodeks ruchu drogowego, pozwalający na swobodne poruszanie się po całym świecie jedynie z niewielkimi, lokalnymi urozmaiceniami spowodowanym względami kulturowymi.

Poza tymi głównie formalnymi, ułatwiającymi funkcjonowanie dyplomatów, protokół może też pełnić funkcje czysto polityczne. Może być wykorzystany do przekazania światu pewnych informacji bez używania słów. Powszechna w Polsce jest wiedza, o tym, że Turcja jako jedyne państwo europejskie nie uznała w XIX wieku rozbiorów Polski. Z jednej strony było to pokłosie wielkiego szacunku, jaki nasz kraj uzyskał nad Bosforem po wygranej bitwie pod Wiedniem, ale z drugiej strony była to zagrywka polityczna ze strony Turcji, która w ten sposób okazywała Rosji swoja wrogość, nie uciekając się przy tym do jawnych gróźb czy innych form mogących grozić wojną między oboma państwami. Wykorzystano do tego protokół dyplomatyczny i przez cały okres zaborów Turcja, na wszystkich uroczystościach miała przygotowane miejsce dla posła polskiego, a gdy ten był wyczytywany, stwierdzano, że nie mógł on przybyć9. Podobne zastosowanie znalazł protokół pod koniec drugiej wojny światowej, kiedy to w 1944 roku w Moskwie delegacja PKWN była podejmowana z ceremoniałem przynależnym wizytom rządowym, choć jak wiemy PKWN rządem nie był. Miało to znaczenie propagandowe i pokazujące sojusznikom na zachodzie, jak duże znaczenie do tego organu przywiązuje ZSRR10. I jeszcze jeden przykład z czasów najnowszych. Kiedy w 2003 roku Niemcy pod wodzą Gerharda Schrödera protestowały przeciwko amerykańskiej interwencji w Iraku, prezydent George W. Bush przyjął u siebie polityka należącego do partii opozycyjnej wobec Schrödera, co spotkało się z nieprzychylnymi komentarzami w prasie niemieckiej, która uznała to za przejaw wojny dyplomatycznej. Prasa niemiecka miała oczywiście rację, ponieważ takie działania nie wynikają z osobistych przekonań tego czy innego polityka, ale są częścią szeroko pojętej polityki zagranicznej państwa, która przy pomocy odpowiedniego zastosowania protokołu potrafi wysłać bardzo precyzyjne i jasne informacje11.

Podobnie sprawa wygląda w przypadku komunikatów prasowych wydawanych po spotkaniach polityków. Na ogół są one bardzo ogólne i bardzo podobne do siebie, ale zawierają wiele ważnych informacji pozwalających zorientować się w tym, jak się rzeczy mają naprawdę bez konieczności narażania którejkolwiek ze stron na tłumaczenia się przed dziennikarzami i opinią publiczną lub wydawania publicznie ostrych twierdzeń, z których później nie będzie się można wycofać, co mogłoby zaważyć na wzajemnych stosunkach. „Dyplomacja to taka sztuka, która polega na tym, żeby umieć powiedzieć coś, kiedy nie ma się nic do powiedzenia, albo umieć nie powiedzieć nic, wtedy, kiedy ma się do powiedzenia bardzo dużo” – w tym także pomaga protokół12.

Techniki oraz metody protokołu dyplomatycznego coraz częściej przyjmuje się i stosuje, nie tylko w dyplomacji, ale i w innych sferach wymagających rozbudowanych kontaktów, przede wszystkim w kontaktach zewnętrznych instytucji i przedsiębiorstw.

Menedżerowie mają świadomość, że znajomość zasad etykiety, zachowania w sytuacjach oficjalnych i półoficjalnych, jest doskonałym narzędziem budowania opartych na szacunku, relacji biznesowych, co z kolei pozwala na sprawniejsze prowadzenie interesów13.
Jak widać, żadna oficjalna okazja nie może się obyć bez protokołu. Nie widać dla niego też alternatywy, bo oznaczałoby to powrót do zamierzchłych czasów kłótni, sporów; wywyższania się mocarstw i lekceważenia państw niewielkich. A w czasach obowiązywania zasady demokratycznej suwerenności wszystkich państw wprowadzonej przez ONZ, nawet myślenie o czymś takim, musi wywołać jedynie uśmiech politowania. W końcu dyplomacja powstała nie po to, aby powodować konflikty, ale żeby dogadywać się i osiągać kompromisy, a jednym z głównych narzędzi ułatwiających osiąganie tych celów jest protokół dyplomatyczny.

Przypisy

1. T. Orłowski, {bib{Protokół dyplomatyczny. Ceremoniał i etykieta}bib}, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2006, s.17.

2. J. Fonkiewicz, E. Pietkiewicz, {bib{Dyplomacja z bliska}bib}, wyd. Książka i Wiedza, Warszawa 1982, s.35.

3. Ibidem, s.24.

4. Ibidem, s.30.

5. T. Orłowski, {bib{op. cit.}bib}, s.23.

6. J. Fonkiewicz, E. Pietkiewicz, {bib{op. cit.}bib}, s.54.

7. T. Orłowski, {bib{op. cit.}bib}, s.16.

8. J. Fonkiewicz, E. Pietkiewicz, {bib{op. cit.}bib}, s.13.

9. T. Orłowski, {bib{op. cit.}bib}, s.17.

10. J. Fonkiewicz, E. Pietkiewicz, {bib{op. cit.}bib}, s.20.

11. T. Orłowski, {bib{op. cit.}bib}, s.18.

12. J. Fonkiewicz, E. Pietkiewicz, {bib{op. cit.}bib}, s.84.

13. http://www.fundacja-at.eu/integracja.html#dyplomacja, Fundacja Ekspertów Jednostek Antyterrorystycznych AT, dn. 12.01.2008.

Bibliografia:

Fonkiewicz J., Pietkiewicz E., {bib{Dyplomacja z bliska}bib}, wyd. Wiedza i książka, Warszawa 1982
Orłowski T., {bib{Protokół dyplomatyczny. Ceremoniał i etykieta.}bib}, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2006
www.fundacja-at.eu